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La vie politique djiboutienne à l’épreuve des élections législatives de 2013 : vers un rééquilibrage des rapports des forces ?

La vie politique djiboutienne a fortement évolué depuis l’indépendance du pays en 1977. Dès le lendemain de l’indépendance, pour sauvegarder l’unité et la cohésion nationales, le choix d’un système à parti unique sembla convenir pour le pouvoir en place. Ainsi le RPP (Rassemblement Populaire pour le Progrès), parti du pouvoir et héritier de la LPAI[1], créé en 1979 demeura seul sur la scène politique nationale jusqu’à l’instauration, par la première constitution djiboutienne de 1992[2], d’un multipartisme partiel limité à quatre partis[3]. Cette réforme démocratique est précipitée par un contexte international[4] particulier et par la guerre civile (1991-1994), qui opposa le gouvernement djiboutien à la rébellion du FRUD (Front pour la Restauration de l’Unité et de la Démocratie). Ce n’est qu’en 2002 que fut consacré le multipartisme intégral. De même, la constitution a instauré un régime politique présidentiel, dominé par un président de la République à la fois chef de l’Etat et chef du gouvernement, qui est élu au suffrage universel direct doté d’un mandat de six ans renouvelable une fois. La révision constitutionnelle de 2010 a supprimé la limitation à deux mandats et réduit la durée de chaque mandat à cinq ans. Le Parlement djiboutien est constitué d’une seule chambre, l’Assemblée nationale, où siègent les 65 députés élus sur la base d’un vote à liste majoritaire et depuis 2013 d’un scrutin de liste proportionnel.

Depuis les élections législatives de 2003, on observe une bipolarisation de la vie politique : d’un côté l’alliance des partis au pouvoir, l’Union pour la Majorité Présidentielle (UMP) et de l’autre, la coalition des partis de l’opposition, l’Union pour l’Alternance Démocratique (UAD), depuis 2013 nommée l’Union pour le Salut National (USN). Après dix ans de boycott électoral, l’opposition, réunie sous la nouvelle bannière de l’USN, contesta les résultats officiels des législatives de février 2013 qui lui attribuaient 10 sièges. Elle refusa de siéger à l’Assemblée nationale et procéda à la création d’un Parlement parallèle dans lequel elle détiendrait la majorité des sièges. Il en résulta une longue crise politique rythmée par des affrontements entre les éléments des forces de sécurité et les sympathisants de l’opposition, par des arrestations et des emprisonnements.

Cette élection a été particulière à plus d’un titre. D’abord, le scrutin de liste proportionnel a été introduit pour les élections législatives au lieu d’une liste majoritaire qui ne laissait guère de chance à une meilleure représentation des différentes forces politiques à l’Assemblée nationale. Ensuite, tous les partis politiques, y compris ceux de l’opposition, ont participé à ces élections. Et cela met un terme à des années de boycott électoral de l’opposition. Toutes les grandes figures de la scène politique nationale ont été présentes lors de cette compétition. Egalement, organisées à trois ans de la prochaine présidentielle, ces élections conditionneraient certainement le positionnement des uns et des autres pour 2016 et dessineront les contours du climat politique, qui mettra en orbite les prétendants à la relève. Enfin, les élections communales de 2012 dans la capitale ont ouvert la possibilité que l’UMP pouvait être battue. Cette perspective a cassé le mur de l’invraisemblable politique. Désormais, en matière d’élections, tous les scénarios seraient envisageables dans les esprits de tout un chacun, parti politique comme électeur. Dans quelle mesure les législatives de 2013 et la crise politique postélectorale ont elles redéfini les rapports des forces dans la vie politique djiboutienne ?

Nous présenterons, dans un premier temps, la structuration des alliances et les principaux points de clivage entre la majorité et l’opposition avant d’analyser, dans une seconde partie, l’aboutissement de l’Accord cadre de décembre 2014.

Structuration et clivages partisans

D’un côté, il y a l’UMP qui regroupe cinq partis politiques : le RPP, le FRUD, le PSD (Parti Social Démocrate), l’UPR (Union des Partisans de la Réforme) et une aile factice du PND (Parti National Démocratique). L’UMP a été créée en 2003 autour du RPP, l’ancien parti unique, et du FRUD. Tout comme son principal membre, le RPP, elle a gagné quasiment toutes les élections : deux présidentielles (2005 et 2011), trois législatives (2003, 2008 et 2013) et les premières élections communales de 2006. En revanche, lors des élections communales de 2012 elle a perdu la mairie de la capitale face à la liste indépendante RADD (Rassemblement pour l’Action, la Démocratie et le Développement). Le RPP demeure ultra-dominant au sein de l’UMP au point que la ligne politique de l’alliance se confond avec la sienne. Le RPP, en tant qu’héritier du principal mouvement indépendantiste, s’appuie sur cette crédibilité historique que les Djiboutiens lui reconnaissent. C’est le parti le mieux structuré et qui dispose de la plus large implantation territoriale. Il n’a jamais perdu une élection depuis sa création et a gouverné le pays sans discontinuité durant les trente huit années d’indépendance. Lors des législatives de 2013, l’UMP mettait en avant le bilan du gouvernement de ces dernières années, notamment les réalisations économiques et les efforts en faveur de la paix et de la stabilité aux niveaux national et régional. Elle promettait la continuité tout en mettant en garde les électeurs de ne pas se laisser emporter par la nouveauté, synonyme d’incertitude, incarnée par l’USN.

De l’autre côté, les partis politiques de l’opposition ont créé en janvier 2013 la coalition USN sur les ruines de l’UAD et après dix ans de boycott, qu’ils justifiaient par le cadre électoral discriminatoire à leurs égards. L’USN regrouperait sept partis : l’UDJ (Union pour la Démocratie et la Justice), l’ARD (Alliance Républicaine pour le Développement), le PDD (Parti Djiboutien pour le Développement), le PND, le MRD (Mouvement pour le Renouveau Démocratique), le RADD et le MoDeL (Mouvement pour le Développement et la Liberté). Seuls l’UDJ, l’ARD et le PDD sont officiellement reconnus comme membres de l’USN par le ministère de l’intérieur. Après les élections, le CDU (Centre des Démocrates Unifiés), seul parti du centre, a décidé de rallier l’USN. Quelques mois avant ces élections rien ne présageait la mise en place d’une coalition aussi large d’opposants prête à prendre part à une compétition politique. L’introduction de la proportionnelle à 20% pour les législatives d’une part, et la nécessité de revenir dans le jeu politique national avant l’échéance cruciale de l’élection présidentielle de 2016, d’autre part, ont fédéré les forces de l’opposition. Les leaders des oulémas[5] modernes, très écoutés et populaires, ont décidé d’apporter leur soutien à l’USN après le refus de la légalisation de leur parti, le MoDeL. En l’espace de quelques semaines, l’USN s’est muée en une redoutable machine politique. Surfant sur le mécontentement populaire face à la situation économique et sociale difficile du pays, l’USN appelait les électeurs à faire le choix du changement.

Dans le fond, il n’y a pas de grande différence idéologique ou programmatique entre l’UMP et l’USN. Cependant, le niveau de compétition de cette période dépassait de loin les standards habituels pour une élection de ce type, tout comme les enjeux immédiats. De même, la population s’est fortement mobilisée pour prendre part aux meetings et manifestations de la campagne électorale. L’UMP a mobilisé l’essentiel de son électorat historique composé de femmes et de personnes âgées. Ces groupes, considérés plutôt conservateurs, votent UMP parce que sceptiques à l’égard du changement et redoutant plus l’aventure et l’incertitude. Leur peur de l’inconnu et leur attachement à la paix et à la stabilité dominent leur désir d’amélioration. D’autant plus que la condition de la femme djiboutienne a évolué positivement sur beaucoup d’aspects durant la dernière décennie. Quant à l’USN, elle attire plutôt les jeunes et les cadres.

Manœuvres politiciennes et sortie de crise

Après la proclamation des résultats officiels et leur rejet par l’opposition, une période de crise politique tendue s’est installée. A la bataille électorale entre l’UMP et l’USN a succédé un affrontement  entre le gouvernement, vainqueur des élections, et l’USN. Pour le gouvernement, il s’agit de revenir au calme, convaincre l’opposition d’accepter les résultats officiels et de siéger à l’Assemblée nationale afin de rassurer les Djiboutiens et envoyer un signal positif aux partenaires au développement et aux investisseurs. Pour l’USN, il importe, après une longue absence, d’être reconnue comme acteur politique en position de  discuter d’égal à égal avec les tenants du pouvoir, d’obtenir des garanties juridiques pour une compétition politique plus transparente à l’avenir, de libérer les leaders et sympathisants de l’opposition en détention, d’acter l’abandon des poursuites judiciaires qui pèsent sur certains d’entre eux ou de leurs partis et enfin de  rétablir dans leur fonction plusieurs opposants ayant perdu leur travail du fait de leur affiliation politique.

Dans le but de provoquer l’implosion de l’USN, le gouvernement a commencé à investir beaucoup d’énergie pour briser la détermination de ses leaders par une approche individualisante et sélective. L’USN se contentait du seul fait que la crise persistait, se réjouissait de l’embarras de la majorité au pouvoir face à l‘absence de solution et se voyait en position de dicter ses conditions. Tandis que le gouvernement manœuvrait activement mais discrètement, l’USN s’empêtrait dans des discussions techniques interminables et conflictuelles entre ses factions sur les détails du contenu de l’accord idéal. En tentant de concilier et de faire la synthèse entre les différentes positions internes l’USN opposait les perfectionnistes contre les pragmatiques, les jusqu’au-boutistes contre les réalistes et les radicaux contre les modérés,  Entre temps, le gouvernement laboure le terrain et tente (aidé par la conjoncture) de reconquérir la confiance populaire par l’annonce d’une batterie de nouveaux programmes économiques et sociaux, par exemple projets portuaires avec les chinois  et assurance maladie universelle. Le gouvernement rappelle aussi les Djiboutiens des efforts du président de la République en faveur de la paix dans le conflit, qui opposait le gouvernement au FRUD, et les récentes discussions inter-somaliennes (Somalie-Somaliland), qui se sont tenues à Djibouti. En même temps les images de la réconciliation après la guerre civile tournent en boucle à la télévision, A ces projets et images, séduisants pour la masse, l’USN opposait un langage technique sophistiqué, intellectuellement correct, mais inaccessible à la raison ordinaire et très abstrait pour émouvoir ou faire rêver. Le gouvernement mobilise, amadoue, persuade les siens et dissuade les autres. L’USN agite les jeunes, ghettoïse son action et poursuit une tactique de confrontation permanente entre ses sympathisants et les forces de sécurité. Elle s’appuie aussi sur une stratégie de communication efficace à travers les réseaux sociaux du web et la presse écrite européenne, pour maintenir la pression des pays occidentaux sur le gouvernement djiboutien afin de le contraindre à négocier.

Après l’échec de trois rounds de négociations, l’Accord cadre du 31 décembre 2014 marque l’apaisement de la vie politique nationale faisant suite à presque deux années de crise politique ouverte entre la majorité gouvernementale et l’opposition. L’USN a troqué le retour de ses députés à l’Assemblée nationale contre des concessions de la partie gouvernementale. La plus importante étant la mise en place des réformes démocratiques : rendre la Commission électorale nationale indépendante (CENI) paritaire et véritablement indépendante et l’instauration d’un statut de l’opposition. A ce jour, les négociations sur ces deux points sont toujours en cours au sein de la commission parlementaire paritaire UMP-USN.

Conclusion

Les élections législatives de février 2013 et la crise politique postélectorale ont bouleversé les habitudes politiques à Djibouti. Contrairement à un certain point de vue pessimiste, ces événements ont enclenché un processus de changement, si non des mentalités, du moins des perceptions, à la fois dans l’esprit des Djiboutiens et des acteurs politiques face à la chose politique et plus généralement face aux questions d’intérêt public. Le terme « opposition », qui était auparavant banni du vocabulaire public est à présent prononcé par tout un chacun sans crainte et de façon naturelle. La culture du débat contradictoire s’est installée surtout avec la présence des parlementaires de l’opposition à l’Assemblée nationale pour la première fois de l’histoire politique du pays depuis l’independance. De même, les séances des questions-réponses aux membres du gouvernement devant les députés sont très suivies par la population et donnent lieu à des alignements sur les positions de l’UMP ou de l’USN. L’offre politique s’est diversifiée, la prise de position politique s’est démocratisée et on assiste à la structuration d’un véritable clivage social basé sur ce qui caractérise une génération  et sur le genre.

Cette période a donné naissance aussi à un meilleur rééquilibrage des rapports de force entre la majorité et l’opposition. La majorité, secouée dans son monopole, a compris que les faveurs de l’opinion publique ne sont pas des acquis définitifs et qu’il va falloir écouter, proposer et convaincre en permanence les Djiboutiens. Elle a appris à accepter et à composer avec une opposition forte d’un large soutien populaire. De son côté, l’opposition unifiée a réussi à s’inscrire dans le théâtre politique national. Elle est une voix écoutée et une force politique porteuse d’un discours alternatif.

Désormais dans l’histoire de la vie politique djiboutienne, très probablement, il y aura un avant et un après février 2013. Dans moins d’un an, en avril 2016, la tenue de l’élection présidentielle fera office de test grandeur nature de cette balbutiante démocratisation du pays.

[Summary]The Djiboutian Political System in the Aftermath of the 2013 Parliamentary Elections – A Fundamental Shift?

The political landscape of Djibouti has changed considerably since independence in 1977. A one party system until the country’s first constitution in 1992, Djibouti has since evolved into a multiparty system with a proportional electoral system. Since the 2013 parliamentary elections, a dualistic party system has emerged. On the one hand the alliance of the five parties in power, UMP (Union for Presidential Majority), dominated by the former single party RPP (Popular Rally for Progress), and on the other hand the coalition of the seven opposition parties, USN (Union for National Salvation), that contested the results of the 2013 elections, resulting in a drawn out political crisis marked by clashes between opposition supporters and security forces.

Only a few months before these elections there were nothing that fore-shadowed the emergence of a coalition of opposition parties backed by a large part of the population, nor that these elections were going to be such a landmark in the country’s democratisation.

The UMP has since its creation in 2003, like its dominant party RPP before, won all elections. So why were the 2013 elections so distinct? The stakes in 2013 were high. Voters had immersed themselves to an unusual degree in the electoral campaigns. Important contributing factors for this were the 2012 local elections in the capital, won by an independent party, opening up the possibility that the UMP could lose, and the introduction of the proportional electoral system in 2013. For the opposition it was a window of opportunity, before the presidential elections of 2016 and after the decade long boycott of elections. In a matter of weeks, the USN had mutated into a formidable political machine riding a wave of popular discontent with the existing socio-economic situation.

During the crisis that ensued after the declaration of the electoral results the government strove to maintain stability. For the opposition, it was critical to wring concessions from the state, ensure guarantees for future political competition and achieve the release of imprisoned opposition leaders and supporters.

UMP tried to regain the confidence of the people by announcing new socio-economic programmes and by harking back to the regime’s political achievements both domestic and foreign. The USN persisted with its tactic of confrontations between its sympathisers and the security forces. It also used social media and print media abroad to maintain international pressure on the regime.

After three rounds of negotiations, a framework agreement was signed between UMP and USN in late December 2014. This restored calm after nearly two years of political crisis. The USN’s members of parliament assumed their places in the national assembly in exchange for democratic concessions and reforms from the government side.

The 2013 elections and the political crisis that ensued unleashed a process that changed how politics and more generally how public interest is conceived by Djiboutians and their politicians. An adversarial debate climate has been allowed to thrive with the presence of opposition members in parliament for the first time since independence. The political arena has broadened and new political cleavages based on gender and age have emerged

The aftermath of the crisis led to more balanced relations between the opposition and the government. The UMP has realised that it needs to pay closer attention to public opinion. It has also learned to accept the presence of an opposition with substantial popular support. For their part the opposition has managed to garner stature and legitimacy.

The grand test for this incipient democratisation will be the 2016 presidential elections.

Aden Omar Abdillahi est un chercheur et académique Djiboutienne avec un fond en science politique. Il est actuellement basé au Centre de recherche et d’études (IEPES) à Djibouti. Il peut être rejoint au aden2025@yahoo.fr.

Bibliographie

[1] La Ligue Populaire Africaine pour l’Indépendance était, sous la colonisation, le principal mouvement de lutte pour l’indépendance.

[2] Avant cette date, le pays ne disposait pas de Constitution. Deux lois constitutionnelles organisaient les pouvoirs et permettaient le fonctionnement des institutions étatiques.

[3]Le RPP, le FRUD, le PND et le PRD.

[4] La fin de la guerre froide a fait naître l’idée de voir les anciens pays du tiers monde, notamment l’Afrique, s’engager sur la voie de la démocratisation.

[5] Pour plus d’explications sur les liens entre islam et politique, lire Aden Omar Abdillahi, « La dimension politique de l’islam à Djibouti », Observatoire pluriannuel des enjeux politiques et sécuritaires dans la Corne de l’Afrique, note 1, février

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